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淺議我國政府投資基金發展存在的問題及對策建議

作者:王旭東 張憲旺 來源:中國財經報 發布時間:2019-12-25

  

  近年來,我國政府投資基金從無至有、逐步壯大,呈現快速發展態勢,從國家到省級、市級并逐步延伸至區縣級。初步統計,截至今年上半年,全國共設立政府引導基金2088只,認繳規模11.6萬億元。政府投資基金改進了財政資金的使用方式,提高了財政資金的使用效率,增加了企業的融資渠道,一定程度上實現了政府和市場的雙贏,對加快產業轉型升級、撬動社會資本支持實體經濟發揮了積極作用,為經濟發展注入了活力。但由于政府投資基金是新生事物,加之受國家金融監管政策趨緊的影響,在運作管理中還存在一些困難和問題,亟需理順,才能更好地發揮作用。

  一、金融監管政策趨緊導致基金募資困難。2017年下半年以來,財政部、人民銀行、銀保監會等陸續出臺一系列政策措施,金融去杠桿力度不斷加大,市場流動性逐步趨緊。特別是2018年4月,人民銀行等四部委發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(業內統稱“資管新規”),在防范債務風險的同時,金融機構出資政府投資基金受到很大限制,導致銀行在基金層面出資基本陷入停滯狀態。雖然今年10月份國家發改委等六部門出臺了《關于進一步明確規范金融機構資產管理產品投資創業投資基金和政府出資產業投資基金有關事項的通知》,但也僅限于金融機構可以繼續出資資管新規出臺前與政府投資基金簽訂的認繳協議。同時,受宏觀經濟環境變化的影響,民間投資增速放緩,社會資本出資政府投資基金的能力下降,也影響了政府投資的募資。

  二、市場化程度不高制約基金效益發揮。目前,我國的政府投資基金基本都是按照“政府引導、市場運作”的方式進行運營管理,但有些地方政府投資基金市場化程度不高,制約了政府投資基金效益的發揮。財政出資設立政府投資基金的目的是撬動金融與社會資本,引導當地產業結構調整和經濟發展方式轉變,但有些地方參照專項資金的管理方式,采取行政手段管理政府投資基金,盲目要數量、上規模,有的還限定了投資的特定地區、特定行業和特定階段,有的甚至提出了財政出資不能虧損、國有資本保值增值等偏離市場化的目標需求,導致基金管理機構沒有自主決策權,影響了政府投資基金投資運作和效益發揮。

  三、上下結合不緊密難以形成拳頭效應。據了解,目前國家有關部委已設立政府投資基金18只,認繳規模近2萬億元;省、市、縣(區)級設立的政府投資基金更是多達2000多只,規模近10萬億元。但基金投資項目基本都在基層,而目前國家、省、市、縣(區)政府投資基金基本上都是各自為戰,相互之間缺少配合,互相出資參股設立的政府投資基金還比較少,既不能調動基層的積極性,又不易形成基金合力,難以充分發揮拳頭效應。

  四、專業人才匱乏影響基金管理效能。相比市場化基金而言,政府投資基金兼顧政策目標與經濟效益,既要堅持市場化運作,又需注重財政資金安全,對運營管理的專業化要求更高。隨著政府投資基金紛紛設立,各地對高端基金專業人才的競爭十分激烈。但目前基金管理與金融投資相關專業人才匱乏的問題比較突出,特別是國內的VC/PE機構主要集中在北上廣深等金融業發達地區,其他地區特別是縣區一級創業環境較差,優質項目較少,難以吸引優秀的基金管理團隊和高端專業人才,不同程度降低了政府投資基金的管理能力。

  針對政府投資基金存在的上述困難和問題,為更好地發揮政府投資基金的作用,有效帶動金融與社會投資支持實體經濟發展,實現經濟高質量發展,建議從以下四個方面予以完善:

  一是放寬金融機構出資政府投資基金的限制。資管新規明確,政府出資產業投資基金的相關規定另行制定。最近,國家發改委等六部門的通知對金融機構出資政府投資基金作了進一步明確,但仍然限制金融機構出資政府投資基金。建議國家相關部委進一步放寬金融機構參與出資政府投資基金的限制,明確信貸、保險等資金參與政府投資基金的有關政策,通過發行公司債等方式,增加有效金融供給,破解政府投資基金募資難的問題,打通財政與銀行出資結合的通道,拓寬政府投資基金募資新途徑,支持實體經濟發展。

  二是厘清政府與市場管理邊界,提高基金市場化運作水平。今年7月,山東改革了基金管理體制,尋求市場化運作和政策性目標間的平衡,取消參股基金設立環節的政府審批,變委托管理為注冊制,將省級引導基金作為引導基金管理公司的注冊資本金,確定合作機構、基金投資等事項由公司自主決策。對政府投資基金的管理,政府部門應堅持“管好兩端,放開中間”,把好“前端”,主要是做好政策設計,制定績效評價辦法,完善制度框架等;管住“后端”,加強對引導基金全過程的績效評價,并兌現獎懲措施;“中間業務”屬于市場行業,由引導基金管理公司采取市場化的方式自主決策。

  三是加強協同配合,形成基金投資合力。為加快山東新舊動能轉換基金投資,今年以來,山東開展了基金進基層的“雙基”對接活動,省里先后到濰坊、煙臺等9市組織了9場基金項目推介對接活動;為精準支持新舊動能轉換重大項目,省級引導基金聯合市縣引導基金,與社會資本合作量身訂制項目基金,取得了較好效果。為充分發揮國家級基金的引領帶動作用,建議采取相互出資、加強項目推介、共同出資設立項目基金等方式,加大國家部委和央企設立的基金與地方設立的政府投資基金的協同配合力度,形成基金投資合力,支持經濟高質量發展。

  四是做好相關人員儲備和培養。建議將基金高端人才納入高層次人才體系,開通引進基金專業人才的綠色通道,采取市場化方式,面向國內外資本市場,引進一批高級基金管理人才和專業技術人才,享受落戶、住房、配偶隨遷、子女入學、醫療、社會保障等政策待遇。同時,建議國家相關部門要根據部門職責,加強對政府投資基金業務工作的培訓,提升從業人員的業務素質,促進政府投資基金持續健康發展。(作者單位:山東省財政廳 ) 

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